O surgimento do Direito Administrativo e a evolução da Administração Pública no contexto das mudanças do Estado

O Estado Moderno emergiu na Europa juntamente com as monarquias absolutistas, nas quais o Estado estava concentrado na figura do rei. O espírito político da época foi traduzido nas expressões voluntas principis suprema lex est (a vontade do príncipe é a lei suprema), the king can do no wrong (o rei não erra) e também na famosa frase de Luís XIV l’État c’est moi (O Estado sou eu).

Já se vislumbrava no modelo absolutista de Estado a existência de uma Administração Pública, marcada pela confusão entre a res publica e a res principis (Administração Pública Patrimonialista). Entretanto, somente com a concretização do conceito de Estado de Direito, que é aquele em que há o respeito aos princípios da legalidade e da separação dos poderes, foi que o direito administrativo encontrou campo fértil para o seu surgimento.

Filho das revoluções que culminaram com o surgimento do Estado Liberal, o direito administrativo surgiu na França, berço de muitos de seus principais institutos. Afastando-se do modelo anterior, patrimonialista, o direito administrativo dos Estados liberais adotava um modelo de Administração Pública Burocrática, caracterizado pela profissionalização dos agentes, organização em carreira, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo e controle a priori. Embora algumas dessas características sejam muito criticadas atualmente, esse modelo de administração foi um grande avanço. Isso porque os novos paradigmas passaram a condenar práticas contrárias à democracia antes tomadas como normais na Administração Pública, como, por exemplo, o nepotismo.

O modelo burocrático mostrou-se suficiente no contexto de atuação mínima do Estado Liberal. Contudo, emerge no início do séc. XX um novo modelo de Estado, não mais preocupado apenas em garantir os direitos fundamentais de primeira dimensão (liberdades negativas), mas que buscava também a busca da igualdade material. Esse novo modelo, denominado Estado Social (Welfare State ou Estado-providência), passou a exigir uma atuação concreta do Estado na busca da solução das demandas sociais, principalmente garantido à população acesso à saúde, educação, assistência e previdência.

A pluralidade de demandas públicas tornou a Administração Pública mais complexa e exigiu o desenvolvimento do direito administrativo para acompanhar o agigantamento das funções do Poder Executivo. Nessa fase, o modelo burocrático começa a apresentar seus defeitos, mostrando-se lento e caro para a prestação de serviços públicos. A auto-referência da burocracia, que se mostrou importante para controlar a Administração, revela-se inapropriada para a prestação de serviços públicos de qualidade.

Já a partir do final da II Guerra Mundial, o modelo gerencial de administração, baseado na forma como as empresas privadas são conduzidas, começa a ganhar espaço no meio público. Esse processo intensifica-se com a crise do Estado Social, na década de 70. São várias as explicações para essa crise, não havendo consenso quanto as suas causas. Destacam-se os seguintes fatores: 1 – crise econômica mundial, que foi gerada sobretudo pela disparada do preço do petróleo; 2 – endividamento do Estado, que no afã de continuar a atender as demandas sociais, mesmo num contexto de crise econômica, gera aumento do déficit público; 3 – enfraquecimento da União Soviética, o que facilitou a disseminação de ideias de redução de direitos sociais no mundo capitalista.

O certo é que a crise do Welfare State deu força aos neoliberais e intensificou a mudança da Administração Pública, acelerando o processo de ampliação de ideias gerencias na sua condução.

Em contraponto à administração burocrática, a Administração Pública Gerencial caracteriza-se pelo seguinte: descentralização política e administrativa; ampliação da confiança no gestor, com consequente outorga de maior autonomia; controle com foco nos resultados (a posteriori); e foco no cliente da Administração, o cidadão. Esse novo padrão passou a buscar a eficiência na prestação dos serviços públicos, diminuindo a importância dos procedimentos e estimulando a busca de resultados.

A necessidade de aprimoramento da Administração Pública através do modelo gerencial é um movimento forte nos dias atuais e que não apresenta sinais de fraqueza. O neoliberalismo, por outro lado, vem perdendo espaço no cenário mundial. As recentes crises financeiras mais uma vez provaram que a intervenção do Estado na economia é essencial para a regulação dos mercados e evita a formações distorções.

No Brasil, a modernização da Administração Pública foi tardia. Enquanto que em muitos países as ideias gerenciais de gestão da res publica começaram a apresentar efeitos práticos já na década de 80, por conta da crise da burocracia na década de 70, o Brasil somente na segunda metade da década de 90 é que iniciou a modernizar sua administração. Uma emblemática medida dessa época foi a inclusão da eficiência no texto constitucional, pela EC 19/98, como um dos princípios que devem reger a condução da Administração Pública.

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Leitura complementar: Da Administração Pública burocrática à gerencial – Luiz Carlos Bresser Pereira

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