Prescrição na desapropriação indireta

A desapropriação, forma drástica de intervenção do Estado na propriedade, é o procedimento através do qual a Administração toma para si, mediante justa indenização, a propriedade alheia.

A desapropriação possui previsão constitucional: art. 5º, XXIV (desapropriações em geral); art. 182, § 3º, e art. 183, § 4º, III (desapropriação de imóveis urbanos); arts. 184 e 185 (desapropriação para fins de reforma agrária).

Atualmente, o regramento da desapropriação se dá por várias normas esparsas, sendo as principais o Decreto-Lei n° 3.365/41, a Lei nº 4.132/62 e a Lei Complementar n° 76/93. O Decreto-Lei citado dispõe sobre a desapropriação por utilidade pública. A lei de 1962 define os casos de desapropriação por interesse social e trata de sua aplicação. A mais recente delas, a Lei Complementar n° 76/93, trata do processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.

A desapropriação indireta aproxima-se da desapropriação apenas pelo resultado útil para o Estado: a tomada da propriedade alheia. No mais, os dois institutos são bastante distintos. A desapropriação indireta é verdadeiro esbulho perpetrado pelo Estado, que se apossa da propriedade particular sem obedecer os preceitos constitucionais e legais que regem a desapropriação.

O fundamento legal que permite chamar essa tomada abrupta da propriedade pelo Estado de desapropriação está no artigo 35 do Decreto-Lei n. 3.365/41. Esta norma informa que o bem incorporado ao patrimônio público não pode mais ser reivindicado por particulares. Eis o seu texto: Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

Dessa forma, resta ao lesado pela desapropriação indireta apenas a via do ajuizamento da ação de perdas e danos para reparar seu patrimônio.

Entende-se que essa ação tem natureza real, pelo fato do pedido indenizatório ter como fundamento a perda da propriedade. Dessa conclusão deriva a definição do prazo prescricional que limita o exercício dessa pretensão reparatória. Fosse essa ação pessoal, seria aplicável, ao caso, o prazo prescricional do art. 1° do Decreto 20.910/32, o qual dispõe que todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

O Governo Federal, por meio de Medida Provisória (2.027-40/00), chegou a estabelecer expressamente um prazo prescricional para o ajuizamento de ação buscando indenização por desapropriação indireta. Eis o conteúdo que teve a norma:

Art. 1º O Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, passa a vigorar com as seguintes alterações:

Art. 10. ………………………………………………………………………..

Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem como ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.

Entretanto, o STF, em julgamento liminar da ADI n. 2.260, em 2001, declarou a inconstitucionalidade da norma por entender que ela violava a garantia do direito fundamental à propriedade. Segue o resumo do julgado:

Ação direta de inconstitucionalidade com pedido de liminar. Artigo 1º da Medida Provisória 2.027-40, de 29 de junho de 2000, na parte que acrescenta parágrafo único ao artigo 10 do Decreto-Lei nº 3.365, de 11 de junho de 1941. – De há muito, a jurisprudência desta Corte afirmou que a ação de desapropriação indireta tem caráter real e não pessoal, traduzindo-se numa verdadeira expropriação às avessas, tendo o direito à indenização que daí nasce o mesmo fundamento da garantia constitucional da justa indenização nos casos de desapropriação regular. – Não tendo o dispositivo ora impugnado sequer criado uma modalidade de usucapião por ato ilícito com o prazo de cinco anos para, através dele, transcorrido esse prazo, atribuir o direito de propriedade ao Poder Público sobre a coisa de que ele se apossou administrativamente, é relevante o fundamento jurídico da presente argüição de inconstitucionalidade no sentido de que a prescrição extintiva, ora criada, da ação de indenização por desapropriação indireta fere a garantia constitucional da justa e prévia indenização, a qual se aplica tanto à desapropriação direta como à indireta. – Ocorrência, no caso, do requisito da conveniência para a concessão da liminar requerida. – Já com referência à parte final do dispositivo impugnado no que tange à “ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público”, não se configura a plausibilidade jurídica de sua argüição de inconstitucionalidade. Liminar que se defere em parte, para suspender, com eficácia “ex nunc” e até o julgamento final desta ação, as expressões “ação de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem como” contidas no parágrafo único do artigo 10 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, a ele acrescentado pelo artigo 1º da Medida Provisória nº 2.027-40, de 29 de junho de 2000, e suas subseqüentes reedições.

Outra Medida Provisória, a 2.109-49/01, alterou a redação declarada inconstitucional, pelo que a ADI acabou perdendo seu objeto sem um julgamento mais exaustivo.

Mas, então, qual o prazo prescricional que se aplica na espécie? Os tribunais entendem que é aquele definido pelo Código Civil em casos de usucapião extraordinária. Ainda quando vigorava o Código Civil de 1916, o STJ editou súmula (n° 119) com a seguinte redação: A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos. Isso porque, na época, o art. 550 definia como sendo de vinte anos o prazo aquisitivo de propriedade por usucapião extraordinária.

Doutrinadores e muitas decisões judiciais estabeleceram que, na vigência do novo Código Civil, o prazo para o ajuizamento de ação de indenização por desapropriação indireta seria então de quinze anos, já que o Código Civil vigente estabelece, no art. 1.238, esse prazo para a usucapião extraordinária.

José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, defende que o prazo prescricional vigente nos casos de desapropriação indireta é o da regra geral estabelecida no art. 1.238 do Código Civil (15 anos).

Entre as decisões dos tribunais citamos, por todas, a seguinte:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO DNIT. PRESCRIÇÃO VINTENÁRIA. 1. Indenização pela ocupação de terras particulares para construção de rodovia. 2. O Decreto 4.128/02, em seu art. 4º, dispõe que a legitimidade da União para representar em juízo o DNER, em face da extinção deste, restringiu-se apenas às ações em curso durante o processo de inventariança, cabendo ao DNIT, desde sua instituição, a sucessão processual da autarquia extinta. 3. Legitimidade passiva do DNIT para figurar nas ações de indenização por desapropriação indireta ajuizadas após a extinção do DNER e findo o prazo da inventariança. 4. A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos, contado da perda da propriedade pelo seu titular (Súmula 119 do STJ), prazo esse que o Código Civil de 2002 reduziu para quinze anos (art. 1.238). (TRF1. Terceira Turma. EDAC 200838000141692. Relator DESEMBARGADOR FEDERAL TOURINHO NETO. Data da decisão 27/08/2012. Data da Publicação 06/09/2012.

Entretanto, recente decisão do STJ dispôs que o prazo de prescrição aplicável nas desapropriações indiretas é atualmente de dez anos. Isso por que o parágrafo único do já citado art. 1.238 reduz em cinco anos o prazo da desapropriação extraordinária quando se tenha realizado obras ou serviços de caráter produtivo. Essa diminuição do prazo da prescrição aquisitiva justifica-se pelo atendimento da função social da propriedade por parte daquele que torna um bem mais útil a coletividade.

Assim, não temos hoje um único prazo prescricional aplicável ao ajuizamento de ação para indenização por desapropriação indireta, mas dois. Tendo a Administração apenas ocupado o imóvel, sem conferir a ele utilidade pública, o prazo prescricional será o do caput do art. 1.238 do Código Civil – 15 anos. Entretanto, se o imóvel receber destinação compatível com a finalidade pública que deve nortear a atuação do Estado, o prazo aplicável será o do parágrafo único do art. 1.238 do Código Civil – 10 anos.

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